К вопросу о выборе формы правления в постсоветских государствах

Аннотация: В данной статье авторами анализируются формы правления в государствах, образованных после распада СССР. Авторы обосновали влияние западной модели государственно-правовой системы на государственно-правовое развитие бывших советских республик

Кардинальные перемены советского общества начала 90-х годов прошлого века привели к необходимости внесения поправок в тексты действовавших конституций, которые принципиально изменили некоторые статьи основных законов. Однако эти поправки не могли в полной мере отразить характер и специфику изменений государственного строя, поэтому назрела необходимость  принятия новых конституций во всех суверенных государствах, образованных на постсоветском пространстве.

Надо отметить, что процесс подготовки и принятия конституций суверенных стран потребовали не только адекватного уточнения, но и переосмысления и  коренного пересмотра их основных положений и статей. В развитии, становлении и укреплении качественно нового типа постсоветских государств наблюдаются изменения форм и систем правления, которые были обусловлены необходимостью вхождения в мировое демократическое правовое общество.

Российский ученый Л. А. Окуньков, анализируя введение поста президента, считает, что это было большим изменением системы высших органов республики. В качестве аргумента он приводит стенографический отчет четвертого Съезда народных депутатов РСФСР: «во-первых, все полномочия Президента определяются самим парламентом. Во-вторых, власть бюджета, власть денег. Все программы Президента, его администрации, вся исполнительная власть финансируются парламентом. В-третьих, парламент оставляет за собой право отменить любой указ Президента. При этом Президент должен издавать Указы только на основании Конституции и законов, т.е. подзаконные нормативные акты. И парламент оставляет за собой право отрешить от должности Президента Российской Федерации» [1].

Такая переходная система правления, которая существовала на постсоветском пространстве в период учреждения поста президента и до принятия новых суверенных конституций в бывших республиках СССР, где оставались черты советской модели государства, такая система правления включала в себе элементы президентской и смешанной системы правления.

К числу общих положений, юридически ликвидировавших остатки советской государственности, могут быть отнесены отказ от всевластия Советов; устранение единой вертикальной системы представительных органов; упразднение двухступенчатой структуры парламента; ликвидация Президиума Верховного Совета СССР.

Парламент, являясь высшим законодательным органом, приобрел статус постоянно действующего органа, при котором  работа депутатского корпуса была на постоянной, профессиональной основе. Далее, введение реальной двухпалатной структуры парламента предполагало изменение отношений не только внутри его, но и между палатами, а также с президентом и правительством. Надо сказать, что выбор той или иной разновидности системы правления в некоторых постсоветских республиках происходил не только в рамках республики.

По данному вопросу очень интересна позиция академика Н. А. Сахарова, который, исходя из анализа классификации республиканской формы правления на президентскую, полупрезидентскую и парламентарную республики, относит к числу республик Азербайджан, Украину, Молдову, Армению, Литву, Эстонию, мотивируя это отсутствием указаний на систему правления других постсоветских государств тем, что «политическая система многих новообразовавшихся государств находится в процессе становления» [2].

Считаем, что определенным образом на государственно-правовое развитие бывших советских республик повлияли и западные модели, представленные в основном Конституцией V Республики Франции, и, в некоторой степени, государственной системой США.

По мере постепенной либерализации рыночной экономики происходит внесение западных моделей государственно-правовой системы отдельных элементов национально-государственного характера, где Кыргызская Республика не составила исключение.

Конечно, выбор системы правления детерминируется многими факторами и условиями, в которых происходило государственное строительство в постсоветских республиках.

Конечно же, в выборе системы правления немаловажное значение имеют не только предшествующее политическое развитие, но и соотношение политических сил в тот исторический момент. Своеобразие существовавшей ранее организации государственной власти и опыта государственного строительства, а также ориентация на конкретную государственно-правовую доктрину, в соответствии с которой выстраивается модель настоящего и будущего, а также иные факторы, среди которых особо хотелось бы выделить уровень и характер политической культуры. Таким образом, влияние на выбор системы правления оказывают как факторы объективного, так и факторы субъективного характера.

К числу основных факторов, предопределяющими доминирование на постсоветском пространстве президентской и полупрезидентской систем правления, относятся: элементы формационной неопределенности (переходности); отсутствие сформированного гражданского общества; традиции сильной централизованности государственной власти; незрелость партийной системы, слабость политических партий, их парламентских фракций; обострение межэтнических отношений; обеспечение политической стабильности; отсутствие опыта современного парламентаризма; острый социально-экономический кризис.

Вышеперечисленные факторы однозначно не могут предопределить способ организации власти, образование только президентской республики или лишь один вариант смешанной системы правления. Это подтверждается опытом посттоталитарных стран даже с не очень крупными партиями, в которых преобладают смешанные системы правления, в том числе с сильным влиянием парламентских фракций (к примеру, Венгрии, Болгарии, Польши, Чехии) [3].

Надо отметить, что если тенденция переноса акцента с законодательной на исполнительную власть, перераспределения полномочий между ними в сторону последней стала характерна для бывших республик СССР в период посттоталитарного развития, то в мире это явление наблюдалось после второй мировой войны. По-видимому, это связано в некоторой степени с общностью задач, стоящих перед поствоенным и посттоталитарным государством.

Как известно, «классической» президентской республикой является система правления, установившаяся в США, достаточно хорошо изученная в государствоведческой литературе. Не вдаваясь в подробности механизмов ее функционирования, кратко отметим положительные и отрицательные моменты американской модели президентской власти.

Таким образом, американская система правления предполагает значительное дистанцирование и независимость друг от друга законодательной и исполнительной ветвей власти, что, безусловно, затрудняет возможность поиска компромиссных решений между ними. Кроме того, по существу она не имеет механизмов разрешения конфликтов между данными ветвями власти.

Отметим, что в настоящее время постулаты государствоведения в отношении теоретического содержания системы правления перестали быть прямолинейными. Исследование систем правления в современном мире свидетельствует о новых тенденциях в их развитии. Различаемые в рамках республики две основные ее формы — президентская и парламентская, как пишет профессор В. Е. Чиркин, все более вытесняются смешанными, гибридными или извращенными формами. Ведущими системами правления в рамках республиканской формы стали парламентско-президентская и президентско-парламентская республики [4].

Преобладание смешанных форм правления в современном мире, в целом, связано со стремлением преодолеть, синтезируя положительные черты, недостатки «классических» систем правления. «Классической» президентской республиканской форм правления является Французская республика. Не случайно стремление к заимствованию основных положений Французской конституции, если принять во внимание, что она была принята в кризисный период, обнажившей негативные стороны парламентарной республики ранее существовавшей во Франции, со всеми отсюда вытекающими последствиями [5].

Специфическая особенность данной системы правления заключается в возвышении президента над тремя ветвями власти. Президент обладает рядом важнейших полномочий, не требующих контрассигнации, в том числе право роспуска парламента и правоведения чрезвычайного положения в стране. Формирование президентом правительства, а также объем его реальной власти зависят от соотношения сил в парламенте.

Таким образом, смешанная форма организации государственной власти предполагает сильную и единоличную президентскую власть, ориентацию на нее иных государственных институтов и иные характерные особенности данной системы. Единоличная президентская власть, конституционная роль президента как арбитра, сочетание преимуществ исполнительной власти при президентской республике, право президента на роспуск парламента, свойственное парламентарным республикам, выступают правовыми предпосылками устойчивой исполнительной власти, согласованной деятельности исполнительной и законодательной ветвей, дают радикальные средства разрешения противоречий между ними [3, с.116].

В Кыргызстане, где было опасное противостояние между Президентом и Жогорку Кенешем, которое чуть не переросло в узурпацию государственной власти, также свидетельствовало о кризисе во взаимоотношениях ветвей власти.

Развивавшиеся процессы трансформации систем правления явились закономерными почти для всех союзных республик. В связи с этим встает вопрос о зарубежных аналогах постсоветских республиканских форм правления, их соотносимости с классическими системами взаимодействия главы государства, высших органов законодательной и исполнительной власти.

Так, в государствоведческой литературе распространено сравнение кыргызстанской и российской президентской власти с французской моделью. Действительно, по ряду основных позиций они тяготеют к системе правления, установившейся во Французской республике. Так же, как и во Франции, в данных постсоветских государствах президент выведен из общей системы разделения власти и поставлен над всеми ветвями власти. Так же, как во Франции, президент формирует правительство, но непосредственно его не возглавляет. Взаимоотношения с парламентом также имеют схожие моменты.

Особо хотелось бы подчеркнуть, что явное преобладание смешанных систем правления не подразумевает использование только его французского варианта. На самом деле существует огромное количество тех или иных комбинаций президентской и парламентской систем правления, уже достаточно апробированных и только начавших проходить практическую проверку. Это, с одной стороны, создает большие возможности для нахождения оптимальной модели системы правления, с другой, – чревато возможностью возникновения таких конституционных коллизий.

Обоснование установления в постсоветских государствах именно смешанной системы правления не будет долгим, если принять во внимание тот факт, что отсутствие даже одного элемента (признака) парламентарной или президентской республики автоматически относит систему правления той или иной страны к смешанной ее форме.

Кроме того, в пользу отказа от советской системы организации власти и перехода от квазипарламентской республики к смешанной ее форме свидетельствует принципиально новая для практики государственного строительства схема построения взаимоотношений президента, парламента и правительства в Кыргызской Республике.

 Теоретическую важность представляет, на наш взгляд, не доказательство преобладания смешанных республик на постсоветском пространстве, а исследование вопроса о том, какие же признаки – президентской или парламентарной республики – доминируют в системе правления республик бывшего СССР.

С этих позиций в выборе типа республики на постсоветском пространстве можно, с определенной долей условности, выделить два этапа.

На первом этапе большинство из республик пошло по пути сочетания признаков президентских и парламентских республик с преобладанием последних.

На втором этапе отчетливо проявляется тенденция к преобладанию признаков президентских республик, что подчеркивалось И. М. Степановым, закономерно, с «учетом как печального нынешнего исторического опыта антипарламентаризма, так и нынешних требований установления в стране гражданского мира и согласия» [6]. Этот процесс можно считать характерным практически для всех государств СНГ. Иначе говоря, явное преобладание признаков президентских республик воплощает усиление исполнительной власти после неизбежного периода конфронтации между исполнительной и законодательной ветвями власти.

Так, первая Конституция Кыргызской Республики 1993 года, как отмечалось отечественными теоретиками, отражала общую тенденцию на парламентско-президентскую, а не президентско-парламентскую ориентацию, что в дальнейшем обусловило в совокупности с иными факторами уже в 1996 году необходимость внесения изменений и дополнений в Основной закон, в котором институт президентства был значительно усилен. В дальнейшем в Конституцию Кыргызстана неоднократно вносились изменения и дополнения, которые предусматривали функционирование смешанной формы республиканского правления со значительными полномочиями Президента Кыргызской Республики. 

Преобладание смешанной системы правления с явным доминированием характеристик президентских республик отражает высокую степень персонализации власти как преемственность советской исторической традиции, слабость политических партий и невысокую эффективность законодательных и судебных органов. Тем не менее, думается, что это не исключает того обстоятельства, что при успешном развитии демократических тенденций в государственно-политической сфере и усилении политических партий в перспективе вполне возможен возврат к доминированию признаков парламентской республики.

И, тем не менее, как в России, так и в Кыргызстане, эти события свидетельствовали о тенденции принижения авторитета парламентской власти, о новом альянсе сил президентской и парламентской власти. Если законодательная власть постепенно утрачивала свои позиции, то судебная власть на советском, а затем постсоветском пространстве оставалась традиционно слабым местом. С одной стороны, провозглашаемые Основными законами демократические принципы судоустройства и судопроизводства осуществляются на практике с большим трудом. С другой стороны, судебная ветвь власти испытывает противодействие и давление со стороны законодательной и исполнительной ветвей. Скорее всего, это связано в основном с недостатком как материальных, так и правовых гарантий для обеспечения достойного положения судебной власти в системе разделения власти.

По своим юридическим признакам судебная власть, которая является носителем «особой ветви государственной власти» [4, с. 279-280], существенно отличается от законодательной и исполнительной власти. Она «не создает общих правил поведения (законов)» и не относится к органу государственного управления. Судебная власть – источник права и это есть ее суверенная функция. Однако, применяя законы, принятые парламентом, она как бы вторгается в сферу компетенции законодательной власти, а решения ее самой не могут быть реализованы без правительства, т.е. исполнительной власти. Думаем, что судебная власть, хотя и "осуществляет государственную власть в особой форме", должна рассматриваться не столько в рамках государственной, сколько правовой системы.

Список литературы
1. Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституционная и политическая практика. – М.: Изд.гр. ИНФРА-М-НОРМА. 1996. – 240 с.
2. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. – М.: Юрид. литература, 1994. – 176 с.
3. Суворов В. Н. Институт президентства: российская конституционная модель и зарубежный опыт Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. Сб. статей и обзоров. – М.: Инс. науч. информ. по обществ, наукам РАН, 1995. – 179 с.
4. Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право, 1994. № 1. С. 109-115.
5. Энтин Л. М. Разделение власти: опыт современных государств. – М: Юрид. литература, 1995. – 176 с.
6. Степанов И. М. Парламентская демократия и выбор формы правления // Конституционный строй России. Сб. статей. Вып. II. – М.: Юрид. литература, 1995. – 130 с.

 Материал поступил в редакцию 08.02.2019
© Аликулов Б. М., Алтыбаев К. А., 2019