Перспективы развития государственно-частного партнерства в России

Аннотация: В статье приводится прогноз развития государственно-частного партнерства в России. Прогноз представлен в качестве предполагаемых этапов развития государственно-частного партнерства.

Процесс взаимодействия государства и частных партнеров на сегодняшний день до сих пор находится на этапе своего становления. В связи с этим актуальным являются прогнозы развития данного процесса.

Рассмотрим предполагаемое развитие государственно-частного партнерства в России, выделив четыре основных этапа данного процесса.

Первый этап развития ГЧП, который сейчас проходит Россия, характеризуется следующими факторами.

Прежде всего, должно произойти формирование основы политики ГЧП, а также должны быть сформулированы базовые понятия. Данная основа в России заложена Законом о ГЧП. Пока остается открытым вопрос о классификации форм ГЧП, приемлемых для России. Ряд форм, таких как концессии, уже законодательно закреплен, однако ГЧП предполагает широкий спектр форм, которые различаются своей сложностью. Более сложные и комплексные формы ГЧП будут внедряться после того, как получат широкое распространение более простые формы и модели.

Далее происходит тестирование правовой жизнеспособности института ГЧП и определение первоочередных проектов ГЧП. Этот элемент первого этапа развития ГЧП в России в настоящее время отчасти уже пройден, о чем свидетельствует ряд реализованных пилотных проектов ГЧП в различных отраслях [1, с. 245].

Применение опыта взаимодействия государства с другими хозяйственными секторами и зарождение рынка услуг ГЧП в Росси только предстоит. Особенно это относится к уровню субъектов РФ, где необходимо решить в рамках первого этапа следующие задачи:

• органу власти субъекта РФ необходимо принять решение о построении системы управления сферой ГЧП;
• разработка единой политики в области развития государственно-частного партнерства в регионе;
• выбор основного сектора экономики региона для осуществления в нем пилотных проектов ГЧП;
• разработка и узаконивание правовой базы по проектам ГЧП (там, где они еще не приняты);
• выбор, предварительная подготовка и создание портфеля проектов ГЧП;
• приглашение потенциальных инвесторов к участию в проектах ГЧП на специализированных мероприятиях в субъекте РФ.

Международный опыт показывает, что данный этап при наличии консолидированных усилий на федеральном и региональном уровнях может быть пройден в течение одного года и завершен к концу 2018 г.

Итогом первого этапа является единое понимание на федеральном уровне и в субъектах сущности ГЧП и признание необходимости применения данного механизма для модернизации инфраструктуры.

На втором этапе должна быть сформирована на федеральном уровне подзаконная правовая база, раскрывающая положения рамочного закона. Подзаконные нормативно-правовые акты должны касаться, в частности, вопросов методологии отбора приоритетных отраслей для развития ГЧП, методики отбора и оценки инвестиционных проектов, определения сравнительных преимуществ ГЧП и иных форм реализации инвестиционных проектов.

Данная деятельность завершается подготовкой и публикацией практических руководств для субъектов РФ.

Параллельно с этим на втором этапе происходит формирование структур планирования и управления в сфере ГЧП, продолжается развитие рынка услуг ГЧП, происходит расширение ряда проектов с привлечением новых хозяйственных секторов, а также происходит привлечение новых источников финансовых средств.

На уровне субъектов РФ на втором этапе происходит:

• процесс разработки плана развития ГЧП в регионе;
• процесс публикации созданной программы дальнейшего развития ГЧП;
• практическое внедрение единой системы управления проектами ГЧП;
• разработка новых нужных регламентов в сфере ГЧП;
• утверждение и издание новых распорядительных документов по ГЧП;
• создание структур по управлению развитием ГЧП (если такая структура уже создана, то ее нужно наделить необходимыми полномочиями);
• создание прозрачной и понятной системы взаимодействия власти региона с потенциальными частными инвесторами и партнерами;
• налаживание связей с экспертами в сфере ГЧП в регионе и на федеральном уровне.

Оптимальное решение по совершенствованию системы государственного управления ГЧП зависит от ряда условий реализации, в том числе особенностей законодательной базы, кредитоспособности субъекта РФ и инвестиционного климата в нем, а также приоритетов государственной политики.

Согласно рассматриваемой модели на первом этапе происходит разработка долгосрочных прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ на основании соответствующих документов федерального уровня. На следующем этане орган, координирующий экономическое развитие субъекта РФ, производит формирование перечня отраслей, для которых должны быть разработаны программы развития, и определяет, коррелирует ли этот перечень с предложенным ранее в настоящем отчете классификатором сфер II отраслей общественной инфраструктуры. Таким образом, происходит своего рода декомпозиция укрупненных отраслей, для которых разрабатываются государственные программы развития (например, развитие транспорта), на подотрасли и сферы (например, развитие автодорожной инфраструктуры, инфраструктуры речного транспорта и т. д.).

После формирования закрытого перечня отраслей общественной инфраструктуры, для которых должны быть разработаны государственные программы развития, начинается этап оценки и ранжирования. Для повышения объективности данного процесса предлагается использовать данные статистики и результаты экспертного анализа.

Продолжительность второго этапа, исходя из мирового опыта, оценивается в два-три года, т.е. он должен завершиться к 2019 г.

Итогом реализации этапа должна стать работоспособная система реализации проектов ГЧП на федеральном уровне и в передовых субъектах РФ, а также предпосылок для развития ГЧП во всех субъектах РФ.

Третий этап может длиться ориентировочно шесть-семь лет. Данный период предполагает дальнейшее развитие системы управления проектами ГЧП.

На третьем этапе должно произойти расширение числа выбранных секторов экономики и разработка новых направлений для проектов ГЧП. Параллельно будет происходить увеличение применяемых финансовых инструментов, а также увеличение количества потенциальных инвесторов. Регулярно должны проводиться мероприятия по повышению профессиональной квалификации кадрового состава той организационной структуры, которая была создана в регионе для управления взаимоотношениями в сфере ГЧП.

Кроме того, третий этап связан с проведением оценки результатов реализации этапов 1-2 и доработкой политики развития ГЧП в регионе, совершенствованием нормативно-правовой базы и системы управления проектами ГЧП.

Третий этап должен завершиться к 2025 г. Если на начальных этапах центр тяжести в управлении правоотношениями ГЧП лежит на федеральном уровне, то в дальнейшем он будет смещаться в сторону регионов, а впоследствии и муниципальных образований. Эта тенденция находится в зависимости от накопления кадров и компетенций в сфере ГЧП на субфедеральных уровнях и должна проявиться на третьем этапе.

Четвертый этап включает в себя наличие сформированной работоспособной системы ГЧП в национальном масштабе. Признаками такой модели являются:

• на законодательном уровне в регионе убраны правовые барьеры на пути развития ГЧП;
• большое количество моделей ГЧП;
• включение многих секторов (отраслей) инфраструктуры;
• наблюдаемый регулярный поток заключаемых контрактов между государством и частными партнерами;
• достижение долговременного политического консенсуса между государством и частными партнерами;
• использование разнообразных источников финансирования проектов ГЧП;
• достижение высокого уровня знаний и навыков у государственных служащих, способных применять опыт ГЧП.

Для решения данных задач должно произойти расширение спектра инвесторов в инфраструктуре, включая пенсионные, страховые и иные частные фонды, а также фонды прямых инвестиций. Это возможно при развитости нормативно-правовой базы, обеспечивающей возможность использовать весь спектр моделей ГЧП, гибко распределять риски в зависимости от специфики проекта.

Итогом четвертого этапа, который должен завершиться в основном к 2030 г., т. е. к моменту завершения реализации настоящей концепции, должно стать перемещение центра тяжести при инициировании и структурировании проектов ГЧП с публичного партнера на частного, что будет возможно, благодаря развитию институциональной среды и формированию широкого рынка консультантов, инвесторов и операторов проектов ГЧП. За государством как на федеральном, так и на региональном уровнях останется функция целеполагания, правовое регулирования правоотношений ГЧП, участие в отборе проектов.

В заключение отметим, что прохождение четырех вышеназванных этапов будет осуществляться с разной продолжительностью. Это связано с тем, что субъекты РФ отличаются друг от друга по уровню своего социально-экономического развития.

Общая координация развития механизмов ГЧП в Российской Федерации должна осуществляться единым уполномоченным органом на федеральном уровне.

Поскольку в зависимости от экономики и других факторов, влияющих на развитие ГЧП, указанные выше этапы могут занять большее или меньшее время, то в связи субъектам РФ рекомендуется создавать пессимистичный и оптимистичный сценарии развития данного процесса.

Список литературы

1. Борщевский Г. А. Государственно-частное партнерство : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. М. : Издательство Юрайт, 2016. 344 с.
2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993. № 237.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145- ФЗ // Российская газета, № 153-154, 12.08.1998.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть 1) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
5. Гражданский кодекс РФ (Часть 2) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. № 5. Ст. 410.
6. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350.

 

Материал поступил в редакцию 16.01.2018
© Кулага В. А., 2018