Проблемы лицензирования на морском транспорте в Российской Федерации

Аннотация: В статье выявлены практические проблемы, возникающие в рамках лицензирования на морском транспорте. Определена правовая основа лицензирования на морском транспорте. Проанализированы примеры правоприменительной практики, свидетельствующие о наличии проблем правового регулирования лицензирования на морском транспорте. Исследованы детерминанты проблем, выявленных в настоящем исследовании. Сформулировано предложение о необходимости приведения действующего нормативно-правового и нормативно-технического регулирования в соответствие с ратифицированными нормами международного права.

Лицензирование традиционно относится к числу основных административно-правовых режимов, которые используются для государственного регулирования экономики [1]. Таким образом, на государственном уровне регулируются процессы взаимодействия хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в основных отраслях национального хозяйства. К числу таких отраслей следует отнести и морской транспорт.

Виды деятельности на морском транспорте, подлежащие лицензированию, перечислены в пп. 20, 21 и 28, 29 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». В соответствии с содержанием данных пунктов, к такой деятельности относятся:

• перевозка пассажиров;
• перевозка опасных грузов;
• погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам;
• буксировочная деятельность (за исключением буксировок в целях удовлетворения собственных нужд юридического лица или предпринимателя).

Положения о лицензировании вышеуказанных видов деятельности утверждены Постановлением Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте» [3].

Лицензирование перечисленных видов деятельности возложено на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта и ее территориальные органы (п. 2 Положений о лицензировании деятельности) [3].

О. Н. Панамарева в рамках исследования, посвященного особенностям лицензирования отдельных видов деятельности на водном транспорте в Российской Федерации, достаточно подробно изучает понятийный аппарат лицензирования, а также алгоритм лицензирования на морском транспорте.

Автор последовательно формулирует вывод о четкой регламентации на законодательном уровне всей процедуры лицензирования, а также о снижении административного барьера в данной сфере благодаря детальному правовому регулированию [4].

Л. М. Мадалиева обращает внимание, что после издания Технического регламента «О безопасности объектов внутреннего водного транспорта» [5], вступившего в силу с 23.02.2012 г., существенные изменения претерпели требования, предъявляемые к соискателям лицензии на осуществление погрузо-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте [6]. Одновременно автор отмечает, что Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и ее территориальными органами зачастую создаются необоснованные административные барьеры для соискателей лицензии в связи с расширительным толкованием указанных норм закона. Сложившаяся ситуация свидетельствует о нарушении прав и законных интересов соискателей лицензии. Кроме того, в рассматриваемой ситуации методы государственного регулирования вступают в противоречие с его задачами.

Несмотря на то, что в работе Л. М. Мадалиевой смысловой акцент делается на объектах внутреннего водного транспорта, следует признать, что сформулированные автором проблемы в равной степени характерны и в части лицензирования на морском транспорте Российской Федерации.

Технический регламент о безопасности объектов морского транспорта был принят 12 августа 2010 г. [7].

Яркий пример создания необоснованных административных барьеров стал основанием для судебного разбирательства между Дальневосточным управлением государственного морского надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (г. Владивосток) и Управлением Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю. Как установлено судами, обществу «Азиатско-Тихоокеанская Танкерная Компания» на праве собственности принадлежит судно «Николай Кудаковский», что подтверждается свидетельством о праве собственности на судно от 29.08.2014 серия МС-IV № 001418. Общество 08.12.2014 подало в Госморнадзор заявление (с приложением пакета документов, согласно описи) о предоставлении лицензии на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах. Согласно пункту 16 описи в перечень документов, предоставленных на рассмотрение Госморнадзору, входила копия плана по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (план ЛАРН). Госморнадзор уведомлением от 10.12.2014 сообщил обществу о необходимости устранить выявленное замечание, а именно, представить недостающий документ – план ЛАРН с приложением сведений о его государственной экологической экспертизе. Письмом от 16.12.2014 Госморнадзор повторно уведомил общество о необходимости устранить выявленное нарушение и предоставить копию плана ЛАРН с приложением сведений о государственной экологической экспертизе. Уведомлением от 26.01.2015 Госкомнадзор в порядке, предусмотренном пунктом 10 ст. 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», возвратил заявление о предоставлении лицензии в связи с непредставлением документов, предусмотренных пп. «з» п. 7 Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 06.03.2012 № 193, а именно: копии плана ЛАРН с приложением сведений о государственной экологической экспертизе. В апреле 2015 года Общество повторно направило Госкомнадзору заявление о выдаче лицензии, с приложением документов согласно описи (в т. ч. план ЛАРН – п. 17 описи). Уведомлением от 16.04.2015 Госкомнадзор сообщил о необходимости устранить выявленное замечание, а именно: предоставить план ЛАРН с приложением сведений о государственной экологической экспертизе. Полагая действия Госморнадзора незаконными, общество обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия Управления. Приказом антимонопольного органа от 21.04.2015 № 116 по жалобе общества возбуждено дело № 54/08-2015 о нарушении Управлением ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [8].

Антимонопольным органом 06.05.2015 г. принято решение, согласно которому Госморнадзор признан нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку без правовых оснований установил в своих уведомлениях требования о необходимости предоставления копии плана ЛАРН с приложением сведений о государственной экологической экспертизе, а также в связи с тем, что возвратил заявления и документы, оформленные уведомлением от 26.01.2015 № 131, по основанию непредставления копии плана ЛАРН с приложением сведений о прохождении государственной экологической экспертизы. Антимонопольный орган посчитал, что такие действия заявителя создают необоснованное препятствование в осуществлении третьим лицом деятельности на соответствующем товарном рынке путем установления Управлением не предусмотренных законодательством требований. На основании решения выдано предписание от 06.05.2015, в соответствии с которым Госморнадзору необходимо прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а именно: в срок до 05.06.2015 рассмотреть вопрос о выдаче обществу лицензии на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах [9].

Необходимо отметить, что п. «е», предусматривающий наличие для каждого судна судового плана чрезвычайных мер по борьбе с загрязнением нефтью, предусмотренного Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов 1973 года [10], для морских судов не содержит каких-либо дополнительных требований к содержанию плана, помимо установленных Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов 1973 года. Содержание плана урегулировано Приложением I к Конвенции «Правила предотвращения загрязнения нефтью» [11], в соответствии с которым план должен включать в себя:

• алгоритм действий капитана и экипажа судна при инциденте, вызывающем загрязнение нефтью;
• перечень организаций и лиц, с которыми необходимо связаться при инциденте, вызывающем загрязнение нефтью;
• подробный регламент действий лиц, находящихся на борту судна при инциденте, вызывающем загрязнение нефтью;
• виды связи и способы координации действий лиц, находящихся на борту судна с местными и национальными властями при инциденте, вызывающем загрязнение нефтью (п. 2 правила 37 Приложения I к Конвенции «Правила предотвращения загрязнения нефтью»).

Кроме того, в соответствии с п. 1 правила 37 Приложения, план должен быть одобрен администрацией. Буквальное толкование как Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 года, так и Приложения I к Конвенции свидетельствует о том, что под «администрацией» в рамках данных международных правовых документов понимаются национальные органы государственной власти. Следовательно, ЛАРН должен быть одобрен органами государственной власти. Представляется, что именно в рамках данного требования, Госморнадзор требовал приложить сведения о прохождении ЛАРН государственной экологической экспертизы.

Необходимо одновременно отметить, что нормы ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Положения о лицензировании, Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта предоставления государственной услуги по лицензированию погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30.04.2013 № 160 не предусматривают такого требования к плану чрезвычайных мер по борьбе с загрязнением нефтью как утверждение или одобрение его каким-либо из государственных органов РФ. Следовательно, требование Госморнадзора об обязательном прохождении государственной экологической экспертизы плана ЛАРН при намерении получить лицензию на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности неправомерно.

Кроме того, системное толкование норм Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [12], Федерального закона от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» [13], Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» [14], свидетельствует о том, что план ЛАРН объектом государственной экологической экспертизы не является.

Таким образом, несмотря на детальное правовое регулирование лицензирования на морском транспорте РФ, на законодательном уровне не исключена возможность необоснованного создания излишних административных препятствий при получении либо переоформлении лицензии соискателем (лицензиатом). Такая возможность опосредована расхождением требований международного и национального законодательства. Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 года содержит требование о необходимости одобрения плана ЛАРН администрацией, под которой понимается специально уполномоченный орган государственной власти. Между тем, национальное правовое регулирование не предусматривает одобрения плана ЛАРН государственными органами власти. Тем самым выявленный пробел в национальном законодательстве влечет необоснованное создание административных препятствий при получении либо переоформлении лицензии соискателем (лицензиатом).

Представляется необходимым приведение действующего нормативно-правового и нормативно-технического регулирования в соответствие с ратифицированными нормами международного права.

Список литературы

1. Кнутов А. В., Чаплинский А. В. Лицензирование отдельных видов экономической деятельности: история развития и современное состояние // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 73-97.
2. О лицензировании отдельных видов деятельности : федер. закон от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 19. Ст. 2716.
3. О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте : постановление Правительства РФ от 06 марта 2012 года № 193 (ред. от 10.08.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1416.
4. Панамарева О. Н. Особенности осуществления лицензирования отдельных видов деятельности на водном транспорте России // Вестник государственного университета морского и речного флота им. Адмирала С. О. Макарова. 2010. № 1. С. 87-105.
5. Об утверждении технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта : постановление Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 623 (ред. от 30.04.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. 34. Ст. 4476.
6. Мадалиева Л. М. Излишние административные барьеры при оформлении лицензии на погрузо-разгрузочную деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах // Транспортное право. 2015. № 3. С. 26-31.
7. Об утверждении технического регламента о безопасности объектов морского транспорта : постановление Правительства РФ от 12 августа 2010 года № 620 (ред. от 26.03.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. 34. Ст. 4475.
8. О защите конкуренции : федер. закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.
9. Постановление арбитражного суда Дальневосточного округа № Ф03-4982/2015 от 25.11.2015 [Электронный ресурс] // Система КадАрбитр. Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/67def798-50ce-4e0b-8b3e-7858b7fe6fc8/A51-1105-2015_20151125_Postanovlenie_kassacionnoj_instancii.pdf (дата обращения: 02.09.2017).
10. Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 года, измененная Протоколом 1978 года к ней (МАРПОЛ 73/78) (с изменениями на 26 сентября 1997 года) [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/901764502 (дата обращения: 02.09.2017).
11. МАРПОЛ 73/78. Приложение I к Конвенции «Правила предотвращения загрязнения нефтью» [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/499014769 (дата обращения: 02.09.2017).
12. Об экологической экспертизе : федер. закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ (ред. от 29.12.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556.
13. О континентальном шельфе Российской Федерации : федер. закон от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ (ред. от 02.05.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4694.
14. О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3833.

 

Материал поступил в редакцию 01.10.2017
© Мазур О. В., 2017