Государственно-частное партнерство в области водоотведения и водоснабжения

Аннотация: Целью данной статьи является анализ международного опыта государственно-частного партнерства, в том числе в Германии, в сфере водоснабжения и водоотведения для выявления факторов успешности достижения целей, стоящих перед муниципальным руководством. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи: дать определение государственно-частному партнерству, основных выгод от его использования и факторов его применения, проанализировать опыт строительства очистных сооружений в городе Кёнигсбрюк с помощью ГЧП и выявить факторы успешности, рассмотреть опыт ГЧП в Халтерне в сфере водоснабжения как пример успешного партнерства государства и частного сектора в потенциально конфликтной ситуации. Для выполнения задач использовались методы анализа документарных источников, научного анализа и синтеза, единства исторического и логического, мысленного моделирования, сравнения. В ходе статьи авторы рассмотрели два фактических примера применения ГЧП в городах Германии и вывели несколько основных факторов успешности этих проектов, среди которых теснота взаимодействия между муниципальными и частными агентами, а также эффективностью работы в вертикальной иерархии власти. В заключении были сделаны выводы о возможностях применения опыта в Казахстане при адаптации методик ГЧП к предприятиям крупного бизнеса и выработке методов их стимуляции.

В процессе рыночной трансформации жилищно-коммунального хозяйства приоритетное место занимают задачи обеспечения стабильности предприятий отрасли, высокого качества оказываемых ими услуг, а также сохранения контролирующей роли государства в данной сфере. Однако данный сектор испытывает острую необходимость в модернизации, что подразумевает замену инженерных сетей, центральных тепловых пунктов и котельных, водозаборов и наносных станций и т. д. Очевидно, что государство не в состоянии выделить из бюджета средства в таком объеме.

Наиболее эффективным решением проблемы в мировой практике является развитие сотрудничества власти и бизнеса в инвестиционной сфере, используя при этом различные формы государственно-частного партнерства [1].

В Послании Главы государства народу Казахстана 31 января 2017 г. «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» Правительству РК дано поручение активизироваться в направлении внедрения ГЧП в секторе ЖКХ.

В 2015 г. Правительством РК начата реализация ряда мер по повышению инвестиционной привлекательности сектора ЖКХ в рамках реализации Государственной Программы инфраструктурного развития «Нурлы Жол». Программой бюджетного кредитования субъектам естественных монополий предусмотрено предоставление кредитов на реализацию проектов строительства, модернизации и реконструкции систем тепло-, водоснабжения и водоотведения. В 2016 г. начата реализация программы субсидирования проектов строительства, модернизации и реконструкции систем тепло-, водоснабжения и водоотведения, реализация которых осуществляется с привлечением займов финансовых институтов, в том числе МФО и казахстанских банков второго уровня [2].

Таким образом, учитывая сохраняющиеся проблемы недостаточности инвестиций для масштабной модернизации сектора и несовершенства менеджмента на коммунальных предприятиях ЖКХ, основной задачей на сегодняшний день является привлечение внебюджетных инвестиций и внедрение ГЧП.

На данном этапе перехода к новой модели финансирования проектов в жилищно-коммунальном секторе экономики Казахстана, базирующемся на государственно-частном взаимодействии его субъектов, необходим научно обоснованный подход. Считаем, что прежде всего необходимо тщательно изучить опыт различных стран по вопросу применения государственно-частного партнерства в области жилищно-коммунального хозяйства для выявления наиболее применимых в условиях отечественной практики.

Термин «государственно-частное партнерство» является дословным переводом английского термина «public-private partnership» (PPP) и давно применяется в таких странах как: Франции, Великобритании, США, Канаде, Австрии, Бельгии, Дании, Австралии, Израиле, Ирландии, Финляндии, Испании, Португалии, Греции, Южной Корее, Сингапуре, Чехии.

Под термином «государственно-частное партнерство» понимают соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемое с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средства повышения эффективности бюджетного финансирования [3].

Кельбах С. В., Сигова М. В. отмечают, что применение взаимодействия с частными партнерами позволяет государству решать проблемы привлечения дополнительных инвестиций, сокращение потребности в бюджетных средствах, переложение части рисков на частный бизнес при этом сохраняя контроль над объектами партнерства [4].

Таким образом, использование механизма государственно-частного партнерства для государства решает сразу две проблемы: поиска недостающих финансовых средств, при этом имея возможность выбора наиболее эффективного предложения, и потери эффективности надзора и управления при удалении от мест базирования государственных органов.

Поскольку международный опыт реализации проектов с применением механизмов взаимодействия государства и частного бизнеса достаточно широк и существует уже на протяжении длительного периода времени, постоянно совершенствуясь, приведем анализ, основанный на делении по стадиям развития и реализации государственно-частного партнерства в отдельных странах (табл. 1).

Таблица 1

Стадии развития механизмов реализации государственно-частного партнерства [4]

Согласно данным табл. 1, на сегодняшний день на третьей стадии развития государственно-частного партнерства находятся только три страны: Великобритания, Австралия, Ирландия.

Опыт Великобритании в применении механизма ГЧП начался с так называемой «Частной финансовой инициативы» (PFI — Private Finance Initiative), заключающейся в том, чтобы передать частному сектору функции финансирования строительства (эксплуатации, реконструкции, управления и т. п.) государственных объектов производственной и социальной сферы. В соответствии с этой программой частный сектор мог проектировать, строить, финансировать и эксплуатировать объекты инфраструктуры на основе долгосрочных контрактных договоренностей. PFI была внедрена с целью предоставления высококачественных услуг, передачи соответствующих рисков частному сектору, новаторскому подходу к предоставлению услуг.

В 2011 г. Правительство Великобритании инициировало фундаментальную переоценку модели PFI. В результате в 2012 г. был представлен новый подход к реализации проектов ГЧП - PF2 (Private Finance - PF2), который должен обеспечить доступ к большему количеству источников акционерного и заемного финансирования, лучшие показатели соотношения «цена-качество», прозрачность финансовых показателей проекта, ускорение конкурсных процедур и снижение их стоимости, а также большую гибкость в предоставлении услуг.

За более чем 20 лет существования PFI в Великобритании достигло финансового закрытия свыше 700 проектов общей стоимостью 55 млрд фунтов стерлингов [5].

Изучение зарубежного опыта отдельных успешных проектов ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения позволит использовать его для совершенствования механизма реализации государственно-частного партнерства в области жилищно-коммунального хозяйства Казахстана.

Одним из наиболее показательных примеров применения практик государственно-частного партнерства является Федеративная Республика Германия. Первые случаи взаимодействия государственного и частного секторов зафиксированы еще в 19 в. – это было сотрудничество некоммерческих строительных обществ и государства в сфере ограничения монополии в обмен на налоговые льготы. Сегодня основными сферами применения ГЧП в Германии являются следующие: социальная сфера, региональное железнодорожное сообщение, автомобильные дороги, водоснабжение, обработка твердых бытовых отходов, утилизация сточных вод, пенитенциарная система [6]. Данные сферы являются наиболее показательными для применения ГЧП, так как представляют собой яркий пример тех сфер социальной жизни, которые нуждаются в развитии, в частности участия частных предприятий, но при этом не приносят значительной прибыли. Именно в подобных случаях государство берет на себя функцию вознаграждения бизнеса, возмещая недостающую прибыль.

В Германии со стороны государства в ГЧП участвуют организации на всех трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. На федеральном уровне участвует Федеральное министерство финансов, на региональном – региональные министерства финансов и специализированные группы по ГЧП, на муниципальном – органы управления муниципалитетом [6].

Алгоритм разработки проектов ГЧП проводится в несколько этапов. На первом этапе происходит определение общественной потребности, для реализации которой необходимо ГЧП, определением занимаются специалитеты по ГЧП, а также органы местной власти. На втором этапе – выбор способа реализации проекта удовлетворения потребности. На этом этапе приглашаются консалтинговые компании, предлагающие возможные варианты решения проблемы. На третьем этапе – разработка технико-экономического обоснования, которое также отдается в ведение консалтинговой компании. Затем, на четвертом этапе происходит экспертиза технико-экономического обоснования третьей компанией. Период с первого по четвертый этапы может занимать до одного года. После того, как будет проведена экспертиза и она покажет целесообразность реализации проекта, происходит проведение конкурса среди частных предприятий и компаний. Выбирается наиболее подходящий кандидат, с которым и подписывается договор ГЧП.

В большинстве случаев ГЧП представляет собой договор концессии, приблизительная схема взаимодействия участников которого приведена на рис. 1.

Рис. 1. Институциональная схема реализации ГЧП.
Составлено автором на основе [6]

Взаимодействие участников ГЧП разбивается на несколько статей:

1) Концедент (государственный орган) обеспечивает выплаты концессионеру в обмен на определенную услугу. Это ядро концессии. Однако само по себе оно не сможет существовать без поддержки остальных участников.
2) Концессионер аккумулирует собственный капитал от учредителей в обмен на выплату процентов. В дальнейшем этот капитал расходуется на осуществление целей ГЧП.
3) Компания-оператор и компания-исполнитель выполняют необходимые для реализации ГЧП работы в обмен на вознаграждение от концессионера.
4) Концессионер может пользоваться услугами финансовых организаций и консалтинговых компаний в обмен на определенное вознаграждение.

Таким образом, при подобной схеме ГЧП концессионер является промежуточным звеном, объединяющим все необходимые для успешной реализации проекта ГЧП звенья в единую структуру и осуществляет ее координацию. В отличие от собственника, концессионер обычно не имеет прав на создаваемую собственность или активы, однако получает от государства компенсацию в виде пользования полученным объектом на определенный срок либо в виде выплат.

В качестве примера эффективного по издержкам применения практики ГЧП в сфере водоотведения приведем кейс города Кёнигсбрюк. Как и многие другие города восточной Германии, после воссоединения в 1989 г. Кёнигсбрюк находился в ситуации, когда за короткий промежуток времени необходимо было вложить большие ресурсы в развитие систем водоотведения. При этом также недопустимым было увеличение административного аппарата и повышения оплаты за сброс сточных вод больше необходимого.

Население Кёнигсбрюка приблизительно 5000 жителей. Исторически в городе базировались гарнизоны различных армий, в том числе Красной армии, которая стояла там в течение 45 лет. После развала ГДР и воссоединения Германии войска вывели, а городу досталось около 350 гектар площади казарм и 7500 гектар пространства, загрязненного различным мусором военного происхождения. Промышленные предприятия были разрушены, что повлекло за собой отток рабочей силы из-за нехватки рабочих мест. Кроме того, существовали проблемы в отношении собственности. Так, сооружения по переработке сточных вод находились не в ведении муниципальных органов самоуправления, а в собственности народных предприятий водоснабжения и водоотведения. Следовательно, муниципалитет не мог иметь доходов от эксплуатации этих сооружений, хотя их использование было обязательным. Кроме того, требовалась реформа структуры коммунальных служб в связи с новым законодательством [Водоснабжение Германия].

Ввиду всего этого, городу требовалось одновременно провести несколько мероприятий, связанных с городским строительством (ввиду разрухи), обеспечение бесперебойной работы инфраструктуры, транспорта, обеспечение новых рабочих мест и решение вопросов использования оставленного военного имущества. Все это создало ситуацию потенциального конфликта между необходимостью и финансовыми возможностями.

Для решения проблем, связанных с водоотведением и очисткой сточных вод был создан Союз водоотведения Кёнигсбрюка (далее - Союз) 14 января 1991 г. Помимо Кёнигсбрюка в Союз также вошли муниципалитеты Лауснитц, Хекендорф, Шморкау и Вайсбах. Помимо решения вопросов водоотведения целями союза также были заявлены возрождение водоемов, повышение привлекательности местности для переселенцев и повышение входящих инвестиций для модернизации зданий и восстановления производственной базы.

В качестве организационной модели была выбрана модель частной эксплуатации станции очистки стоков. Выбору предшествовала дискуссия, на которой обсуждались вопросы надежности передачи общественно значимого предприятия в частные руки, а также целесообразности подобного решения с экономической точки зрения, так как затраты на контроль за управляющим все равно будут велики. Однако главным аргументом в пользу частного управления стало то, что фирма возьмет на себя предварительные издержки по эксплуатации объекта.

Далее был разработан проект строительства и эксплуатации очистной станции в независимом бюро инженерных услуг. Параллельно с разработкой проекта были подготовлены материалы тендера. Участники тендера были обязаны не только указать инвестиционные издержки, но и обязательные базисные цены при запланированных расходах воды в течение 25 лет.

В результате после строительства и введения в эксплуатацию очистной станции сразу стало возможным подключение к ней 50 % жителей территории, за которую нес ответственность Союз. Сегодня более 80 % жителей Союза подключены к станции. В настоящее время расходы на отведение сточных вод ниже доходов от подключения участков на 10,7 %, что позволяет излишки реинвестировать в решение запланированных Союзом задач. Показательным является то, что по сей день Союз соблюдает сроки выполнения поставленных задач без каких-либо дополнительных вложений, что является показателем эффективности выбранного курса. В рамках модели частной эксплуатации был утвержден совет, собирающийся на регулярной основе и контролирующий выполнение частниками положений договора [Водоснабжение Германия].

Пример Кёнигсбрюка демонстрирует, что в мало- и средненаселенных муниципалитетах применение практик ГЧП может оказаться успешнее государственного управления по ряду причин: во-первых, ввиду оптимизации расходов на конкурсной основе, таким образом используя преимущества конкурентной среды в противовес муниципальному планированию расходов, во-вторых, ввиду тесного взаимодействия звеньев иерархии власти, так как небольшими городами управлять проще, чем мегаполисами. Слаженность взаимодействия муниципальных, земельных и федеральных властей обеспечила эффективный надзор, а также высокую скорость реализации проекта на законодательном уровне. В результате Союз стал одним из первых проектов ГЧП в воссоединенной Германии, добившихся успеха.

Для полноты картины рассмотрим также пример успешного проекта в сфере водоснабжения на станции водоподготовки Халтерн. Халтерн – одна из самых крупных в Европе в своем роде. Она снабжает питьевой водой около одного миллиона человек, а также частично нужды промышленности в 20 городах северной части Рурского бассейна [7].

В районе станции находится зона активного сельского хозяйства. Под нужды сельского хозяйства используется три четверти площади водосбора водохранилища Хальтерн. Ведется интенсивное производство продукции растительного и животного происхождения и, как следствие, – снижение качества воды, в особенности ввиду применения определенных средств защиты растений. [8]

Загрязнение воды привело к конфликту интересов сельского и водного хозяйства в регионе, однако в итоге обе стороны согласились, что интересы обеих сторон взаимосвязаны, а не противопоставлены, и ущерб, причиняемый нерациональным водопользованием, сказывается на всех участниках конфликта.

С 1990 г. работает специальная группа, названная «Рабочая группа 5 пунктов», которая занимается вопросами кооперации сельского и водного хозяйств в том числе с привлечением сторонних участников. Суть этого сотрудничества заключается в снижении загрязнения вод при сохранении эффективности сельского хозяйства. Специальная рабочая группа, состоящая из представителей муниципалитета, Сельскохозяйственной Палаты Вестфалии-Липпе и предприятий водоснабжения. Дважды в год группа собирается и заслушивает доклады о совместной работе, а также согласуются программы на будущее.

Для контроля за загрязнением водное хозяйство финансирует дополнительные рабочие места для консультантов в Сельскохозяйственной Палате в области защиты растений и внесения удобрений. Сотрудничество в консультативной сфере позволило исключить или заменить наиболее вредные для водоснабжения химикаты, ранее использованные для защиты растений на менее вредные. Благодаря кооперации в сфере консалтинга и тесному взаимодействию с озвучиванием интересов каждой из сторон стал возможным выбор наиболее эффективной и выгодной для обеих сторон модели ведения совместного хозяйства [7].

Успехи кооперации государственного предприятия водоснабжения и частных предприятий сельского хозяйства дали следующие результаты:

1) Запрещение некоторых вредных веществ уменьшило загрязнение воды.
2) Кооперация с производителем химических удобрений снизило загрязнение воды продукцией этого предприятия.
3) Увеличение вариантов предложений для консультирования сельского хозяйства позволило уменьшить производственные издержки для него же.

Исходя из вышесказанного, учитывая неравномерность распределения водных ресурсов на территории Казахстана, а также необходимость решения общественных проблем по нескольким приоритетным направлениям, озвученным в Стратегии 2050, Государственной программе индустриально-инновационного развития 2015-2019 возможности применения государственно-частного партнерства становится все более актуальным. Ввиду большой территории эффективность только централизованного управления снижается, кроме того, решение всех проблем требует значительных расходов на местах в регионах. Так как распределение доходов в регионах крайне неравномерно, решение общественных проблем силами муниципалитетов и государства видится затруднительным.

Вопросы рационального водоснабжения и водоотвода в бедных регионах, а водные ресурсы, таких регионов, как Центральный, Южный Казахстан создают благоприятные условия для использования государственно-частного партнерства. В этом смысле опыт ГЧП немецких городов может оказаться крайне полезным.

Во-первых, опыт ГЧП в сфере водоотведения на примере города Кёнигсбрюк показывает, что привлечение местных предприятий для решения муниципальных проблем при должном контроле может дать значительный результат. Основой успеха послужило тесное взаимодействие на всех уровнях иерархии власти, а также тендерная форма определения исполнителя проекта, максимально оптимизировавшая издержки. Строительство систем водоотведения за счет частных предприятий в обмен на доходы от эксплуатации этих систем при сохранении государственного контроля дало общественно значимые результаты и высвободило бюджетные ресурсы для других целей.

Во-вторых, пример взаимодействия государственных структур и частных предприятий в районе Халтерн продемонстрировало выгоду от сотрудничества с потенциальной стороной конфликта вместо директивных административных ограничений, неизбежно снизивших бы эффективность сельского хозяйства в регионе.

Учитывая специфику Казахстана с малым количеством предприятий малого и среднего бизнеса, к участию в ГЧП можно привлекать крупные системообразующие предприятия, в качестве стимулов для которых использовать налоговые льготы или прочие послабления. В особенности это касается экологически вредных производств в сфере металлургии, машиностроения, нефтепереработки, энергоснабжения.

Список литературы

1. Лобок Д. Г. Использование зарубежного опыта государственно-частного партнерства в России: автореф. дис. ... канд. экон. наук. – Москва, 2011. – 199 с.
2. Официальный сайт Общереспубликанского информационно-аналитического Портала «Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Казахстан» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://zhkh.kz/housing_development_tools/public-private_partnership (дата обращения: 18.12.2017).
3. Манькова О. А. Международный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства // Проблемы экономики и менеджмента. 2016. № 10 (62). С. 10-14.
4. Кельбах С. В., Сигова М. В. Анализ международной практики и финансирования проектов государственно-частного партнерства в развитии региональной инфраструктуры // Управленческое консультирование. 2015. № 9. С. 54-62.
5. A new approach to public private partnerships // HM Treasur. – 2012 [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/221555/infrastructure_new_approach_to_public_private_parnerships_051212.pdf (дата обращения: 21.12.2017).
6. Опыт реализации государственно-частного партнерства в Германии // Электронный журнал Фонда "Устойчивое Развитие". - Эл № ФС77-39808. 2012. Том 6. Режим доступа: http://fsdejournal.ru/node/375 (дата обращения: 21.12.2017).
7. Водный сектор в Германии. Методы и опыт / Под науч. обраб. К.-У. Рудольфа и Т. Блока. Берлин : Федеральное Министерство окружающей среды, охраны природы и безопасности реакторов, 2001. ISBN 3-934898-26-2
8. Schmidt, E. Stoffliche Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft und Maßnahmen zu ihrer Verringerung // Umweltbundesamt (Hrsg). UBA-Berichte, 2/94, Berlin, S. 220.

 

Материал поступил в редакцию 02.04.2018
© Ажибаева А. А., Айтбакиева Г. Р., 2018