Сравнительный анализ понятий нормотворчества и правотворчества в деятельности органов местного самоуправления

Аннотация: В статье проведен сравнительный анализ существующих понятий в сфере правовых форм осуществления функций органами местного самоуправления в Кыргызской Республике, в частности такие понятийные категории как «нормотворчество» и «правотворчество» в деятельности органов местного самоуправления. Так как определение существенных признаков правовой формы и содержания юридических явлений, являются наиболее актуальными проблемами современной юриспруденции. Обозначены наиболее содержательные характеристики понятийного аппарата, обобщены общие и отличительные его свойства.

Переход от командно-административного управления к демократическим формам управления общественными отношениями требовал новые подходы, к числу которых относятся децентрализация государственной власти. И на фоне этого возникли институты местного самоуправления. Гражданам дана возможность принимать участие в решении вопросов местного значения. Это обусловливает реализацию гражданам своих конституционных прав и свобод, как носителя единственного источника государственной власти.

В соответствии со статьей 2 Конституции Кыргызской Республики «Народ Кыргызстана является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Кыргызской Республике. Осуществляет свою власть непосредственно на выборах и референдумах, а также через систему государственных органов и органов местного самоуправления на основе настоящей Конституции и законов» [1, с. 1].

Органы местного самоуправления не устанавливают правовые нормы в чистом виде, как это совершают высшие органы государственной власти или другие уполномоченные на то органы, подобными полномочиями они не наделены. Но, исходя из конкретных местных особенностей и потребностей, местные власти вправе ту или иную существующую норму развить или конкретизировать, и в этом случае такой норме придает новое, особенное звучание и содержание.

Раскрытие сущности, характерных черт и особенности правотворческой деятельности местных органов требует более близкого рассмотрения такой правовой категории, как правотворчество. Обусловливается это тем обстоятельством, что в теории права и в практике нередко понятие «правотворчество» отождествляется с понятием «нормотворчество», а подчас и подменяется одно другим. Некоторые авторы, например, придерживаются мнения, что местные Советы и их исполкомы осуществляют правотворческую деятельность [2, с. 6], другие же – нормотворческую [3, с. 56].

Ряд исследователей полагает, что местные Советы сочетают правотворческую деятельность с нормотворческой. В. С. Основин указывает, что «местные Советы осуществляют нормотворческие функции, однако принимая решения, предусматривающие административную ответственность, местные Советы выступают как правотворческие органы» [4, с. 125].

Определенные разногласия имеются и в соотношении непосредственно самих терминов «правотворчество» и «нормотворчество».

Так, исследуя вопросы возникновения и становления правотворчества и нормотворчества государства, Л. И. Антонова пришла к выводу, что правотворчество составляет один из видов нормотворчества [5, с. 14]. В тоже время Н. В. Радугин придерживается мнения, что нормотворчество является «сердцевиной, необходимым элементом правотворчества»[6, с. 53].

А. П. Коренев относит нормотворчество к одной из форм правотворчества [7, с. 25]. О. Ф. Фрицкий рассматривает правотворчество и правоприменение как составные элементы нормотворчества. Вместе с тем все нормативные акты местных Советов автор считает результатом их правотворческой деятельности [8, с. 48].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что: во-первых, в юридической литературе нормотворчество и правотворчество рассматриваются как две самостоятельные формы деятельности; во-вторых, правовыми терминами «нормотворчество» и «правотворчество» нередко обозначается один определенный вид деятельности местных Советов; в третьих, вопрос о соотношении этих видов деятельности (и, соответственно, самих терминов) в настоящее время является дискуссионным.

Исходя из выработанных теорией государства и права требований к правовым понятиям, призванным включать в себя «существенные признаки правовой формы и содержания, которые выражают главное данного правового института» и «должны раскрывать существо юридических явлений», следует более подробно остановиться на содержании и самом понятии правотворчества и его соотношения с нормотворчеством.

Под правотворчеством в советской правовой науке понимают всю совокупность государственного руководства обществом, завершающего процесс формирования права и отражающего социальные факторы этого процесса в виде возведения воли классов, стоящих у власти, в общеобязательные правила поведения – правовые нормы.

Как отмечает С. С. Алексеев, правотворчество осуществляется не путем формулирования и введения в правовую систему отдельных, изолированно взятых юридических норм, а путем формулирования и введения в правовую систему юридических норм целыми блоками, укрупненными группами, отраслями права [9, с. 309]. Следовательно, результатом правотворческой деятельности «является не какая-либо отдельная норма или механическая совокупность правовых норм, а система права государства».

Характерной особенностью правотворчества является также и то, что в результате его осуществления «появляется новое общее правило, которое не замыкается лишь на одном конкретном отношении», а приобретает «наиболее общий, генерализованный характер» [10, с. 130].

Таким образом, правотворчество является следствием деятельности государства в целом, всех его компетентных органов (в том числе и органов местного самоуправления по созданию системы права.

Сделанный вывод, однако, не дает оснований полагать, что правотворчество государства является слагаемым правотворчества указанных выше органов. И хотя вышеизложенное непосредственно к правотворчеству отношения не имеет, диалектическая, смысловая связь здесь бесспорна. Ведь если исходить из того, что тот или иной отдельно взятый государственный или общественный орган в пределах предоставленных ему полномочий осуществляет правотворческую деятельность, то невольно напрашивается вывод о том, что этот орган вправе создавать систему права в целом или, иначе говоря, собственное право. Естественно, что такое понимание правотворчества противоречит основной идее, природе и содержанию права, единства законности. И Н. В. Ралдугин приходит к справедливому выводу о том, что не совсем правильно определять деятельность государственных органов, например городских, сельских Советов, как правотворческую деятельность, «ибо право как системы взаимосвязанных и взаимообусловленных норм в данном случае не создается» [6, с. 54].

B. C. Нерсесянц считает, что одной из важных форм правотворчества является прямое государственное нормотворчество, нормативно-правовые акты (законы и подзаконные акты) как источник права устанавливаются в основном соответствующими представительными и исполнительными государственными органами» [11, с. 416].

Таким образом, выявлено существенное различие между правотворчеством высших органов государства и правотворчеством местных Советов. Нормотворчество как правовая категория здесь рассматривается в более узком, специальном плане, то есть как процесс создания лишь правовых, а не социальных норм (в совокупности норм обычаев, морали, нравственности, права и т. д.) [12, с. 5-6].

Такой подход базируется на том, что, осуществляя руководство подотчетными предприятиями, учреждениями и организациями в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве, местные органы свои функции и компетенцию реализуют посредством государственно-властных велений, оформленных в виде правовых актов. Высшим проявлением таких актов являются нормативные акты.

Следует подчеркнуть, что нормотворчество существенно отличается от правотворчества. Например, С. С. Алексеев отмечает в своей работе, что по своему значению «правотворчество представляет собой решающую, конститутивную стадию правообразования. Лишь в результате правотворчества накапливающиеся до того предпосылки, потребности, все то, что можно отнести только к возможности и необходимости преобразований в действующей юридической системе, становится действительностью, юридической реальностью, воплощается в правовых нововведениях» [9, с. 309].

Можно выделить основные признаки и характерные черты правотворчества: 1) правотворчество – это деятельность системы органов государства; 2) деятельность, завершающая процесс формирования права; 3) акты правотворчества составляют юридическую основу функционирования всех органов государства и именно посредством этих актов преимущественно регулируются общественные отношения.

Правотворчество по своей природе и сущности является подзаконным видом деятельности и выражается в основном в установлении отдельных, не составляющих какой-либо системы норм, направленных на регулирование чисто региональных, локальных отношений, обусловленных и предопределяемых местными, специфическими особенностями развития.

Обобщая различные теоретико-правовые взгляды касательно правотворчества органов местного самоуправления, можно выделить следующие его характерные черты:

1) правотворчество представляет собой вид деятельности конкретно обозначенных публично-властных органов, единых по своему правовому статусу, но обладающих различным объемом компетенции в системе местных органов государственного управления;

2) правотворчество как процесс проявляется в создании отдельных, в своей совокупности не составляющих какой-либо системы правовых норм;

3) акты правотворчества регулируют круг общественных отношений, ограниченный территориальными рамками, носящих сугубо местный, локальный характер.

Сопоставление основных признаков и характерных особенностей правотворчества и нормотворчества выявляет содержательное и сущностное различие между этими видами деятельности. Правотворчество и нормотворчество выполняют единую социальную функцию – они направлены на регулирование общественных отношений, совершенствование системы права, укрепление и обеспечение режима законности.

Список литературы

1. Кыргызская Республика. Законы. Конституция Кыргызской Республики: федер. закон : [принят референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 г.]. – Режим доступа: http://online.adviser.kg/Document/?doc_id=30778565.
2. Васильев Р. Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). – М. : Изд. Моск. ун-та, 1975. – 6 с.
3. Воронов Н. П. Нормотворческая деятельность местных Советов депутатов трудящихся: автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.711 / Воронов Николай Павлович. – Харьков : Харьк. юрид. ин-т, 1970. – 24 с.
4. Основин В. С. Советская представительная система: вопросы теории и перестройки. – Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1991. – 128 с.
5. Антонова Л. Н. Некоторые вопросы теории правотворчества // Правоведение. – 1963. – № 3. – С. 14.
6. Ралдугин Н. В. Нормотворческая деятельность областных Советов депутатов трудящихся: автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 120002 / Ролдугин Николай Васильевич. – М. : Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, 1975. – 24 с.
7. Коренев А. П. Правовые формы деятельности органов государственного управления // Правоведение. – 1977. – № 6. – С. 25.
8. Фрицкий О. Ф. Местные Советы народных депутатов и управление. – Киев, Вища школа, 1977 – 48 с.
9. Алексеев С. С. Общая теория права. – М. : Юрид. лит., 1981. – 1309 с.
10. Сабо И. Основы теории права. – М., 1978.
11. Нерсесянц B. C. Общая теория права и государства: Учеб. для вузов. – М. : Изд-во НОРМА, 2002. – 539 с.
12. Недбайло П. Е. Советские социалистические правовые нормы. – Львов, 1959.

 

Материал поступил в редакцию 18.05.2017
© Джунусова Д. А., 2017